Формирование института выборности глав муниципальных образований на Южном Урале в 1990-2010-е гг.
Местное самоуправление является неотъемлемой частью правового государства и демократического общества. Право граждан на местное самоуправление закреплено в основном законе государства. Конституция Российской Федерации выделяет следующие формы осуществления населением местного самоуправления: путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В ходе опроса общественного мнения в 1998 г. респондентам предлагалось выбрать из перечня органов власти всех уровней те, от которых в наибольшей степени «зависит их благополучие». Результаты опроса показали, что влияние мэров и глав районных администраций воспринимается как весьма значительное: на них возлагают надежды 17% респондентов [1, с. 42]. Глава муниципального образования является одним из главных акторов системы местного самоуправления. Именно поэтому столь активно обсуждаются вопросы, связанные с процедурой избрания выборных должностных лиц местного самоуправления. Специфической чертой муниципального управления является его сильная зависимость от субъективного фактора, т.е. от личных и деловых качеств руководителя. Почти 69% респондентов указали, что именно личные качества руководителя в наибольшей степени определяют успех деятельности муниципальных образований [2, с. 84]. Во многом функционирование системы местного самоуправления в отдельно взятом муниципальном образовании будет зависеть от главы местного самоуправления: это подтверждают как данные социологического мониторинга, так и показатели развития конкретных муниципальных образований.
Формирование системы выборности глав муниципальных образований проходило в условиях постоянного реформирования местного самоуправления в России. В октябре – декабре 1993 г. указами Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была ликвидирована система Советов народных депутатов и положено начало формированию местного самоуправления на новой правовой основе. Большую роль в реформировании органов местного самоуправления играли политические события в государстве: «черный октябрь» 1993 года, издание Президентом указа № 1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», предписывавшего Верховному Совету Российской Федерации и Съезду народных депутатов прекратить свою деятельность, разгон Верховного Совета и Съезда народных депутатов. По Указу Президента России от 09 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» к 1 декабря 1993 года Советы были ликвидированы. Схожая ситуация была повсюду в стране.
На создание существующей нормативно-правовой базы, координирующей генерирование и функционирование системы местного самоуправления в стране большое воздействие оказали следующие указы Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина: № 1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Данным указом была прекращена работа сельских и поселковых Советов народных депутатов. Указом № 1760 и № 288 от 29 декабря 1993 года «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» распускались районные и городские Советы, а их функции передавались соответствующим местным администрациям, входившим в состав государственной власти субъектов. Главы администраций назначались руководителями субъектов Российской Федерации. Действующие руководители администраций наделялись статусом глав местного самоуправления.
Выборы новых органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Допускались и выборы глав местного самоуправления, но по решению руководителей администраций (губернаторов) областей и в порядке, установленном ими. Выборы представительных органов в указанный срок прошли в Оренбургской области, 655 глав администраций городов, районов, поселковых и сельских Советов были назначены губернатором области [3, с. 26-27]. В Челябинской области проведение выборов блокировал губернатор. В Республике Башкортостан, как и в Оренбургской области, процедура выборов затронула только представительные органы местного самоуправления, все 824 главы местного самоуправления поселков и сел были назначены руководителями районных и городских администраций, в территориальных границах которых эти населения находились. Такая практика существовала в республике вплоть до выборов 1999 года [4, с. 42].
Полномочия органов местной власти, сформированных на переходный период, истекли в 1996 г., когда прошли вторые выборы в органы местного самоуправления. В Челябинской области 22 декабря 1996 г. состоялись первые после принятия Конституции РФ 1993 г. выборы органов местного самоуправления в 42 районах и городах областного значения, 7 городах районного значения, 30 рабочих поселках и 258 сельсоветах. На альтернативной основе избирались как депутаты представительных органов (2202 деп.), так и главы муниципальных образований (257 глав). В Оренбургской области главы сельских районов назначались губернатором и являлись исполнительными должностными лицами государственной власти в области местного самоуправления. На уровне районов были сформированы территориальные органы государственного управления. Представительные органы районов в 1996 г. сформированы не были. В области было создано 579 муниципальных образований, из них 11 городских, 549 сельских, 18 на уровне поселков и одно муниципальное образование, объединяющее город Абдулино и Абдулинский район. Муниципальные образования были созданы в 1996 г. в Оренбургской области на уровне городов и сельских (поселковых) советов, муниципальных образований на уровне районов не было совсем, хотя районы как административные единицы сохранились. В Башкортостане главы городов и районов назначались президентом и входили в структуру органов государственной власти республики, они в свою очередь назначали глав сельских и поселковых советов. Последние в данном случае являлись органами местного самоуправления, но были подотчетны в своей деятельности вышестоящим органам государственной власти.
Полномочия глав местного самоуправления, избранных (назначенных) в регионе в 1995 – 1996 гг. сроком на 4 года, закончились 1999 – 2000 гг. К данному времени вступил в действие закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вводил выборность глав муниципальных образований, однако данная норма федерального закона выполнялась не во всех субъектах.
В Башкортостане в 1999 г. впервые в 12 муниципальных образованиях состоялись прямые альтернативные выборы глав местного самоуправления. До этого они назначались главами районных и городских администраций. Из 980 глав муниципальных образований 12 были избраны населением (в 11 сельсоветах и 1 поссовете в г. Белебее), 968 – представительными органами из своего состава. На уровне районов и городов продолжало существовать местное государственное управление с назначением глав президентом республики.
Назначение и смещение с должности глав районов и городов президентом республики, по мнению Р.М. Усмановой, было прямым вмешательством государственной власти в систему местного самоуправления [5, с. 35]. Система назначения глав местной администрации районов и городов достаточно удобна при организации деятельности местной власти и координации действий местных органов управления. Такого беспрекословного подчинения сложней добиться при прямых выборах глав районов и городов и их независимости от государственной структуры власти. Однако на практике может создаться конфликтная ситуация, примером может служить ситуация сложившаяся в г. Агидель в 1992 – 1993 гг., когда городскому Совету народных депутатов и общественности города потребовалось больше года, чтобы добиться смещения с должности недобросовестного главы, не справлявшегося со своими обязанностями. Недоверие главе высказали не только городской Совет народных депутатов и руководители предприятий и организаций, но и жители города [6, с. 61-67]. До введения в действие закона 1994 года, еще было время и подобные ситуации могли быть показательными, но законодатели не учли этого. Так согласно статье 95 (86 в редакции 2000 г.) Конституции Республики Башкортостан и статье 25 закона «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» глава местной администрации района, города назначался на должность и освобождался от нее президентом республики. Кроме этого глава местной администрации входил в единую систему исполнительной власти республики, возглавляемую президентом Башкортостана. Данные положения противоречили статьям 19 (части 2), 32 (части 1, 2 и 4) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации и препятствовали гражданам избирать главу администрации района, города и быть избранными главой администрации района, города. Что повлияло на появление жалоб со стороны местного населения. Так, в 1999 году состоялось заседание Конституционного суда Российской Федерации, на котором рассматривалась жалоба Р.А. Кагирова о нарушении его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» [7]. Данному судебному заседанию предшествовали обращения в Верховный Суд Республики Башкортостан, Верховный Суд Российской Федерации, однако суды оставили без удовлетворения жалобу Р.А. Кагирова.
Конституционный Суд Российской Федерации принял следующее решение: во-первых, положение в соответствии с которым глава местной администрации района, города назначается на должность и освобождается от должности президентом Республики Башкортостан не соответствует Конституции Российской Федерации; во-вторых, в противоречие с Конституцией вступает и положение, в соответствии с которым глава местной администрации района, города входит в единую систему исполнительной власти республики, возглавляемую президентом Башкортостана. Данные положения по решению суда не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке. Суд постановил отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом ранее уже были вынесены постановления, сохраняющие свою силу [7]. Имеется в виду дело о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года и Конституции Республики Коми от 31 октября 1994.
В Оренбургской области третьи муниципальные выборы прошли в декабре 2000 г., для них была характерна следующая особенность – резкое сокращение числа муниципальных образований с 578 до 48. Муниципальные образования сохранились на уровне городов и были созданы в районах областного подчинения. Из 48 глав 13 избирались непосредственно населением и 35 – депутатами представительных органов местного самоуправления из своего состава.
Выборы глав местного самоуправления с участием населения прошли в крупных городах области, таких, как Оренбург, Орск, Бугуруслан, Бузулук, Гай, Медногорск, а также в 4 сельсоветах и ЗАТО п. Комаровский. Депутатами избирались преимущественно главы муниципальных образований сельских районов (прямые выборы глав были только в двух из 34 районов – Северном и Тюльганском).
В Челябинской области выборы в органы местного самоуправления прошли 24 декабря 2000 года. Непосредственно населением главы местного самоуправления были избраны в 316 из 318 муниципальных образований. В Кувашинском сельсовете (г. Златоуст) главу администрации избрал представительный орган местного самоуправления из числа депутатов, а в сельсовете Северный (г. Кыштым) – сход граждан. В Пискловском сельсовете глава муниципального образования был избран из числа депутатов представительным органом местного самоуправления, а глава администрации был нанят по контракту.
Четвертая избирательная кампания 2005-2006 гг. проходила после принятия закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данным законом глава муниципального образования в зависимости от устава либо избирается на муниципальных выборах гражданами, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В Республике Башкортостан перехода к избранию глав районов и городов непосредственно населением так и не произошло, причиной тому стал инициированный республиканскими властями референдум по вопросу избрания глав муниципальных образований. Вопрос, вынесенный на референдум, был сформулирован таким образом, что выборов глав муниципальных образований на уровне городов и районов вообще не предусматривалось [8]. Как результат Координационный совет региональных отделений политических партий Российской Федерации и общественных объединений республики Башкортостан попытался провести общественные акции в Уфе и Благовещенске. Данные акции были признаны незаконными и запрещены [9]. Акции все же прошли, а Координационный совет объявил референдум нелегитимным, поскольку формулировка вопроса непрозрачна и допускает различное толкование [10].
Вопрос легитимности референдума вызвал недовольство в обществе, что подтверждают митинги и акции протеста, прошедшие 27 марта 2005 года в республике. Активный протест против выборов главы города Городским Советом из своего состава выразил глава Фонда развития местного самоуправления Башкортостана и редактор газеты «За местное самоуправление» Роберт Загреев [9].
О том, что население в своем большинстве выступает за прямые выборы мэров говорит и профессор Башкирской академии госслужбы и управления М.М. Ишмуратов. На конференции, посвященной реализации муниципальной реформы в Башкортостане он отметил следующее: «вопросы формирования органов местного самоуправления в республике вызывают живой интерес у слушателей, высказываются предложения по избранию глав муниципальных образований на муниципальных выборах» [11, с. 56].
Особенностью последних муниципальных выборов в регионе (2010-2011 гг.) стало преимущественное использование второго варианта избрания глав муниципальных образований. Данная схема, хотя и не входит в противоречие с федеральным и региональным законодательством является менее демократичной. В то время как по результатам опросов абсолютное большинство россиян видит местное самоуправление институтом выборным. Данную позицию населения подтверждают как общефедеральные, так и региональные социологические опросы, которые проводились в различные периоды. В январе 1999 г. 62% россиян поддержали принцип выборности органов местного самоуправления. В июле 2001 г. принцип выборности поддержали 64% [1]. В защиту данного мнения В.А. Щепачев приводит следующие аргументы: «Избрание главы муниципального образования только на всеобщих, равных выборах путем тайного голосования может обеспечить максимальную подотчетность данного должностного лица, а также максимальное вовлечение населения в осуществление местного самоуправления. Именно население должно формировать органы местного самоуправления» [12, с. 52].
Таким образом, на Южном Урале в каждом из рассматриваемых нами субъектов выборы глав местного самоуправления проходили со своими особенностями. В 1994-1996 гг. преобладало избрание глав пос-сельсоветов непосредственно населением, что было характерно более чем для 50% органов местного самоуправления. В Республике Башкортостан главы муниципальных образований пос-сельсоветов до 1999 года не избирались, а назначались руководителями районных и городских администраций, т.е. представителями местных органов государственной власти.
В выборах глав муниципальных образований в 1999-2000 гг. изменения произошли в Оренбургской области и Республике Башкортостан. В Оренбургской области доминирующим стал механизм избрания глав представительными органами (34 из 48 муниципальных образований). В Республике Башкортостан выборы 1999 года прекратили практику назначения глав местного самоуправления органами государственной власти районов и городов. Здесь впервые в 12 из 980 муниципальных образований состоялись прямые альтернативные выборы глав местного самоуправления.
Для избирательных кампаний 2000-2005 гг., 2010-2011 гг. характерно преимущественное использование модели избрания глав муниципальных образований представительными органами из своего состава. В Республике Башкортостан в 2005 г. данная модель повсеместно была закреплена референдумом. Такая норма избрания глав была включена в 2010 г. в уставы городов Челябинска и Оренбурга. В настоящее время все больше теоретиков и практиков муниципального права высказываются за преимущественное использование более демократичной избирательной модели – всенародного избрания глав муниципальных образований.
Автор Ольга Бабина, преподаватель Индустриально-педагогического колледжа ФГБОУ ВПО «Оренбургский государственный университет»
В ходе опроса общественного мнения в 1998 г. респондентам предлагалось выбрать из перечня органов власти всех уровней те, от которых в наибольшей степени «зависит их благополучие». Результаты опроса показали, что влияние мэров и глав районных администраций воспринимается как весьма значительное: на них возлагают надежды 17% респондентов [1, с. 42]. Глава муниципального образования является одним из главных акторов системы местного самоуправления. Именно поэтому столь активно обсуждаются вопросы, связанные с процедурой избрания выборных должностных лиц местного самоуправления. Специфической чертой муниципального управления является его сильная зависимость от субъективного фактора, т.е. от личных и деловых качеств руководителя. Почти 69% респондентов указали, что именно личные качества руководителя в наибольшей степени определяют успех деятельности муниципальных образований [2, с. 84]. Во многом функционирование системы местного самоуправления в отдельно взятом муниципальном образовании будет зависеть от главы местного самоуправления: это подтверждают как данные социологического мониторинга, так и показатели развития конкретных муниципальных образований.
Формирование системы выборности глав муниципальных образований проходило в условиях постоянного реформирования местного самоуправления в России. В октябре – декабре 1993 г. указами Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была ликвидирована система Советов народных депутатов и положено начало формированию местного самоуправления на новой правовой основе. Большую роль в реформировании органов местного самоуправления играли политические события в государстве: «черный октябрь» 1993 года, издание Президентом указа № 1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», предписывавшего Верховному Совету Российской Федерации и Съезду народных депутатов прекратить свою деятельность, разгон Верховного Совета и Съезда народных депутатов. По Указу Президента России от 09 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» к 1 декабря 1993 года Советы были ликвидированы. Схожая ситуация была повсюду в стране.
На создание существующей нормативно-правовой базы, координирующей генерирование и функционирование системы местного самоуправления в стране большое воздействие оказали следующие указы Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина: № 1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Данным указом была прекращена работа сельских и поселковых Советов народных депутатов. Указом № 1760 и № 288 от 29 декабря 1993 года «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» распускались районные и городские Советы, а их функции передавались соответствующим местным администрациям, входившим в состав государственной власти субъектов. Главы администраций назначались руководителями субъектов Российской Федерации. Действующие руководители администраций наделялись статусом глав местного самоуправления.
Выборы новых органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Допускались и выборы глав местного самоуправления, но по решению руководителей администраций (губернаторов) областей и в порядке, установленном ими. Выборы представительных органов в указанный срок прошли в Оренбургской области, 655 глав администраций городов, районов, поселковых и сельских Советов были назначены губернатором области [3, с. 26-27]. В Челябинской области проведение выборов блокировал губернатор. В Республике Башкортостан, как и в Оренбургской области, процедура выборов затронула только представительные органы местного самоуправления, все 824 главы местного самоуправления поселков и сел были назначены руководителями районных и городских администраций, в территориальных границах которых эти населения находились. Такая практика существовала в республике вплоть до выборов 1999 года [4, с. 42].
Полномочия органов местной власти, сформированных на переходный период, истекли в 1996 г., когда прошли вторые выборы в органы местного самоуправления. В Челябинской области 22 декабря 1996 г. состоялись первые после принятия Конституции РФ 1993 г. выборы органов местного самоуправления в 42 районах и городах областного значения, 7 городах районного значения, 30 рабочих поселках и 258 сельсоветах. На альтернативной основе избирались как депутаты представительных органов (2202 деп.), так и главы муниципальных образований (257 глав). В Оренбургской области главы сельских районов назначались губернатором и являлись исполнительными должностными лицами государственной власти в области местного самоуправления. На уровне районов были сформированы территориальные органы государственного управления. Представительные органы районов в 1996 г. сформированы не были. В области было создано 579 муниципальных образований, из них 11 городских, 549 сельских, 18 на уровне поселков и одно муниципальное образование, объединяющее город Абдулино и Абдулинский район. Муниципальные образования были созданы в 1996 г. в Оренбургской области на уровне городов и сельских (поселковых) советов, муниципальных образований на уровне районов не было совсем, хотя районы как административные единицы сохранились. В Башкортостане главы городов и районов назначались президентом и входили в структуру органов государственной власти республики, они в свою очередь назначали глав сельских и поселковых советов. Последние в данном случае являлись органами местного самоуправления, но были подотчетны в своей деятельности вышестоящим органам государственной власти.
Полномочия глав местного самоуправления, избранных (назначенных) в регионе в 1995 – 1996 гг. сроком на 4 года, закончились 1999 – 2000 гг. К данному времени вступил в действие закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вводил выборность глав муниципальных образований, однако данная норма федерального закона выполнялась не во всех субъектах.
В Башкортостане в 1999 г. впервые в 12 муниципальных образованиях состоялись прямые альтернативные выборы глав местного самоуправления. До этого они назначались главами районных и городских администраций. Из 980 глав муниципальных образований 12 были избраны населением (в 11 сельсоветах и 1 поссовете в г. Белебее), 968 – представительными органами из своего состава. На уровне районов и городов продолжало существовать местное государственное управление с назначением глав президентом республики.
Назначение и смещение с должности глав районов и городов президентом республики, по мнению Р.М. Усмановой, было прямым вмешательством государственной власти в систему местного самоуправления [5, с. 35]. Система назначения глав местной администрации районов и городов достаточно удобна при организации деятельности местной власти и координации действий местных органов управления. Такого беспрекословного подчинения сложней добиться при прямых выборах глав районов и городов и их независимости от государственной структуры власти. Однако на практике может создаться конфликтная ситуация, примером может служить ситуация сложившаяся в г. Агидель в 1992 – 1993 гг., когда городскому Совету народных депутатов и общественности города потребовалось больше года, чтобы добиться смещения с должности недобросовестного главы, не справлявшегося со своими обязанностями. Недоверие главе высказали не только городской Совет народных депутатов и руководители предприятий и организаций, но и жители города [6, с. 61-67]. До введения в действие закона 1994 года, еще было время и подобные ситуации могли быть показательными, но законодатели не учли этого. Так согласно статье 95 (86 в редакции 2000 г.) Конституции Республики Башкортостан и статье 25 закона «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» глава местной администрации района, города назначался на должность и освобождался от нее президентом республики. Кроме этого глава местной администрации входил в единую систему исполнительной власти республики, возглавляемую президентом Башкортостана. Данные положения противоречили статьям 19 (части 2), 32 (части 1, 2 и 4) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации и препятствовали гражданам избирать главу администрации района, города и быть избранными главой администрации района, города. Что повлияло на появление жалоб со стороны местного населения. Так, в 1999 году состоялось заседание Конституционного суда Российской Федерации, на котором рассматривалась жалоба Р.А. Кагирова о нарушении его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» [7]. Данному судебному заседанию предшествовали обращения в Верховный Суд Республики Башкортостан, Верховный Суд Российской Федерации, однако суды оставили без удовлетворения жалобу Р.А. Кагирова.
Конституционный Суд Российской Федерации принял следующее решение: во-первых, положение в соответствии с которым глава местной администрации района, города назначается на должность и освобождается от должности президентом Республики Башкортостан не соответствует Конституции Российской Федерации; во-вторых, в противоречие с Конституцией вступает и положение, в соответствии с которым глава местной администрации района, города входит в единую систему исполнительной власти республики, возглавляемую президентом Башкортостана. Данные положения по решению суда не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке. Суд постановил отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом ранее уже были вынесены постановления, сохраняющие свою силу [7]. Имеется в виду дело о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года и Конституции Республики Коми от 31 октября 1994.
В Оренбургской области третьи муниципальные выборы прошли в декабре 2000 г., для них была характерна следующая особенность – резкое сокращение числа муниципальных образований с 578 до 48. Муниципальные образования сохранились на уровне городов и были созданы в районах областного подчинения. Из 48 глав 13 избирались непосредственно населением и 35 – депутатами представительных органов местного самоуправления из своего состава.
Выборы глав местного самоуправления с участием населения прошли в крупных городах области, таких, как Оренбург, Орск, Бугуруслан, Бузулук, Гай, Медногорск, а также в 4 сельсоветах и ЗАТО п. Комаровский. Депутатами избирались преимущественно главы муниципальных образований сельских районов (прямые выборы глав были только в двух из 34 районов – Северном и Тюльганском).
В Челябинской области выборы в органы местного самоуправления прошли 24 декабря 2000 года. Непосредственно населением главы местного самоуправления были избраны в 316 из 318 муниципальных образований. В Кувашинском сельсовете (г. Златоуст) главу администрации избрал представительный орган местного самоуправления из числа депутатов, а в сельсовете Северный (г. Кыштым) – сход граждан. В Пискловском сельсовете глава муниципального образования был избран из числа депутатов представительным органом местного самоуправления, а глава администрации был нанят по контракту.
Четвертая избирательная кампания 2005-2006 гг. проходила после принятия закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данным законом глава муниципального образования в зависимости от устава либо избирается на муниципальных выборах гражданами, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В Республике Башкортостан перехода к избранию глав районов и городов непосредственно населением так и не произошло, причиной тому стал инициированный республиканскими властями референдум по вопросу избрания глав муниципальных образований. Вопрос, вынесенный на референдум, был сформулирован таким образом, что выборов глав муниципальных образований на уровне городов и районов вообще не предусматривалось [8]. Как результат Координационный совет региональных отделений политических партий Российской Федерации и общественных объединений республики Башкортостан попытался провести общественные акции в Уфе и Благовещенске. Данные акции были признаны незаконными и запрещены [9]. Акции все же прошли, а Координационный совет объявил референдум нелегитимным, поскольку формулировка вопроса непрозрачна и допускает различное толкование [10].
Вопрос легитимности референдума вызвал недовольство в обществе, что подтверждают митинги и акции протеста, прошедшие 27 марта 2005 года в республике. Активный протест против выборов главы города Городским Советом из своего состава выразил глава Фонда развития местного самоуправления Башкортостана и редактор газеты «За местное самоуправление» Роберт Загреев [9].
О том, что население в своем большинстве выступает за прямые выборы мэров говорит и профессор Башкирской академии госслужбы и управления М.М. Ишмуратов. На конференции, посвященной реализации муниципальной реформы в Башкортостане он отметил следующее: «вопросы формирования органов местного самоуправления в республике вызывают живой интерес у слушателей, высказываются предложения по избранию глав муниципальных образований на муниципальных выборах» [11, с. 56].
Особенностью последних муниципальных выборов в регионе (2010-2011 гг.) стало преимущественное использование второго варианта избрания глав муниципальных образований. Данная схема, хотя и не входит в противоречие с федеральным и региональным законодательством является менее демократичной. В то время как по результатам опросов абсолютное большинство россиян видит местное самоуправление институтом выборным. Данную позицию населения подтверждают как общефедеральные, так и региональные социологические опросы, которые проводились в различные периоды. В январе 1999 г. 62% россиян поддержали принцип выборности органов местного самоуправления. В июле 2001 г. принцип выборности поддержали 64% [1]. В защиту данного мнения В.А. Щепачев приводит следующие аргументы: «Избрание главы муниципального образования только на всеобщих, равных выборах путем тайного голосования может обеспечить максимальную подотчетность данного должностного лица, а также максимальное вовлечение населения в осуществление местного самоуправления. Именно население должно формировать органы местного самоуправления» [12, с. 52].
Таким образом, на Южном Урале в каждом из рассматриваемых нами субъектов выборы глав местного самоуправления проходили со своими особенностями. В 1994-1996 гг. преобладало избрание глав пос-сельсоветов непосредственно населением, что было характерно более чем для 50% органов местного самоуправления. В Республике Башкортостан главы муниципальных образований пос-сельсоветов до 1999 года не избирались, а назначались руководителями районных и городских администраций, т.е. представителями местных органов государственной власти.
В выборах глав муниципальных образований в 1999-2000 гг. изменения произошли в Оренбургской области и Республике Башкортостан. В Оренбургской области доминирующим стал механизм избрания глав представительными органами (34 из 48 муниципальных образований). В Республике Башкортостан выборы 1999 года прекратили практику назначения глав местного самоуправления органами государственной власти районов и городов. Здесь впервые в 12 из 980 муниципальных образований состоялись прямые альтернативные выборы глав местного самоуправления.
Для избирательных кампаний 2000-2005 гг., 2010-2011 гг. характерно преимущественное использование модели избрания глав муниципальных образований представительными органами из своего состава. В Республике Башкортостан в 2005 г. данная модель повсеместно была закреплена референдумом. Такая норма избрания глав была включена в 2010 г. в уставы городов Челябинска и Оренбурга. В настоящее время все больше теоретиков и практиков муниципального права высказываются за преимущественное использование более демократичной избирательной модели – всенародного избрания глав муниципальных образований.
Автор Ольга Бабина, преподаватель Индустриально-педагогического колледжа ФГБОУ ВПО «Оренбургский государственный университет»
Комментариев нет:
Отправить комментарий