История политической проституции. Взлёт и падение парламентской системы Республики Башкортостан (1990 - 2015)

"Без МСУ не будет гражданского общества. А без общества не будет настоящих народных партий и парламента, а мы так и будем свидетелями того, что любые партии рано или поздно попадают под контроль власти или их аппараты начинают работать сами на себя, вырождаясь в диктатуру КПСС".
                                      Провозвестник МСУ Р.Загреев
                        из статьи "Победа народа неизбежна!"

К концу 1980-х годов Башкирская АССР, как национально-территориальное образование, являлась частью централизованной унитарной системы, функционирование которой обеспечивалось республиканскими структурами Коммунистической партии. Несмотря на конституционно закрепленные статус и полномочия, местные органы власти фактически не играли самостоятельной роли, составляя одно из нижних звеньев партийного управления.




Представительные органы власти (Верховный Совет, местные советы), также слабо влияли на решения, принимаемые на партийном уровне. Однако с началом провозглашенной М. Горбачевым политики «перестройки», направленной на децентрализацию и либерализацию советской системы, ситуация в республике резко меняется.

Возникают новые партии, общественные и национальные движения, растет активность населения. В этих условиях возрастает роль и Верховного Совета БАССР, который постепенно становиться ведущей силой в процессе становления новой политической системы региона.

Формирование местной парламентской системы прошло через несколько этапов и системных трансформаций, начало которым было положено 4 марта 1990 г. когда в БАССР впервые состоялись выборы на демократической основе в республиканские и местные Советы, проходившие под знаком повышения значения Советов в управлении страной. Отмена статьи 6 Конституции СССР о руководящей роли КПСС дала больший импульс для возникновения новых партий и движений. Несмотря на то, что они оказались слабо представлены в Верховном Совете, тем не менее, выборы прошли на альтернативной основе и 77,1% депутатов были избраны впервые. О том, что данный орган к этому времени стал главной политической силой, говорит тот факт, что в работе Верховного Совета приняли участие также члены правительства республики, ответственные секретари горкомов и районных Советов, председатели исполкомов городских и районных Советов народных депутатов, не являющиеся народными депутатами БАССР [1].

На открывшейся 4 апреля 1990 г. первой сессии состоялись выборы и нового председателя ВС БАССР. На этот пост выдвинулись 8 народных депутатов. В итоге в ходе жестких конкурентных выборов М. Рахимов, опередив во втором туре первого секретаря Стерлитамакского горкома лишь на 28 голосов, стал главой нового парламента. В своем программном докладе перед депутатами новоизбранного парламента он заявил о необходимости скорейшего решения назревших проблем, расширения экономического и политического суверенитета республики при сохранении социально ориентированной системы защиты населения. М. Рахимов также предложил двухпалатную структуру парламента (Съезд - Верховный Совет) [2, с. 28-30].

Первая сессия проходила под пристальным общественным вниманием. В столице республики, на площади перед зданием, где проходило заседание Верховного Совета, в этот день собралось большое количество простых граждан, представителей национальных и общественных объединений. В избрании М. Рахимова определенную роль сыграло также и то, что он был башкир по национальности, в то время как первым секретарем обкома БАССР был русский, а председатель Совета Министров М. Миргазямов татарином. Таким образом была соблюдена советская традиция равного представительства наиболее крупных национальностей республики в высшем руководстве [3, с.7]. На этой сессии был сформирован Президиум Верховного Совета, а также 11 постоянных комиссий.

Возросшие полномочия местного парламента дали широкую возможность для принятия собственных правовых актов в решении республиканских социально-экономических проблем без постоянной оглядки на Центр. Это стало возможным также в виду того, что произошло значительное расширение полномочий республиканского представительного органа. Помимо законодательных и представительных, Верховный Совет стал выполнять также и распорядительные функции. Формирование республиканского правительства – Совета Министров, избрание Верховного Суда и народных судей – все это также вошло в систему его полномочий. Парламент мог выразить вотум недоверия Совету Министров, который должен был выполнять, согласно Конституции, в основном управленческие функции в социально-экономической сфере. Члены правительства БАССР не могли иметь статуса депутата Верховного Совета [4, с. 169].

Особая роль принадлежала председателю Верховного Совета республики. Помимо чисто организационных полномочий, в круг его обязанностей входило представление законодательному органу кандидатур на должности председателя Совета Министров и Верховного Суда, главного государственного арбитра. Иными словами, он исполнял функции спикера, главы республики и главы правительства [5, с. 218].

Первые месяцы работы Верховного Совета Башкирской АССР показали, что он стал ведущей политической силой республики. Влияние его руководства постоянно росло, несмотря на то, что параллельно возрастало влияние на общественное сознание национальных и политических организаций.

Накануне принятия Декларации о суверенитете БССР в республике образовалось три центра официальной политической власти. Это избранный на волне демократизации в марте 1990 г. Верховный Совет во главе с М. Рахимовым, Совет Министров во главе с М. Миргазямовым, и республиканский обком партии с группой партийно-хозяйственной номенклатуры [4, с. 187].

Однако реальной политической силой к этому моменту обладал лишь башкирский парламент, поскольку в массовом сознании он был наиболее легитимным органом как избранный на принципиально новой основе. К нему тяготела, прежде всего, национальная интеллигенция, представители СМИ, различные слои населения. Совет Министров БАССР, Башкирский обком партии такой легитимностью в глазах населения не обладали, хотя фактически к этому моменту они постепенно перешли на позиции умеренного экономического суверенитета [6].

Политический процесс в республике шел сложно, постоянно возникали новые точки противостояний, конфликтов. Так, сразу же после принятия Декларации наступает незначительный период «двоевластия» в республике. Исходя из действующего на тот момент Регламента Верховного Совета, его Президиум и высший исполнительный орган власти – Совет Министров обладали практически равновеликими полномочиями и одинаковой ответственностью перед законодательным собранием. Это юридическое несоответствие привело к формированию двух центров в системе власти. Отражением этого процесса стал конфликт между председателем Совмина М. Миргазямовым и М. Рахимовым.

Фактически с этого момента в регионе начинается поворот к авторитаризму. Летом 1991 г. Верховным Советом были внесены соответствующие поправки в Конституцию БССР. Повышение статуса руководящих органов парламента мотивировалось необходимостью укрепления самостоятельности республиканских органов власти и в целом было созвучно процессам, происходящим в других регионах, в которых именно в это время учреждался институт президентства. В итоге 143 голосами поправки в Конституцию были приняты за основу. В ходе голосования они были поддержаны 221 депутатом. Против проголосовало двое, семь человек воздержались [4, с. 174].

В соответствии с внесенными поправками в ст. 102 и 103 Конституции, председатель Верховного Совета приобрел статус высшего должностного лица республики, осуществляющего представительство в отношениях с органами Союза ССР, РСФСР, включая международный уровень, получил право издавать указы и распоряжения, обязательные на всей территории республики. Другим важным моментом явилось то, что председатель получил возможность вносить предложения в парламент, а между сессиями – в Президиум по изменению и преобразованию структуры и персонального состава правительства, других органов исполнительной власти и назначаемых ими должностных лиц. Глава правительства и его члены должны были теперь согласовывать все назначения с председателем Верховного Совета [7].

Кроме того, прерогативой руководителя высшего представительного органа стало внесение предложений по персональному составу Комитета конституционного надзора. Поправки в ст. 111 и 112 закрепили подотчетность Совета Министров перед Президиумом Верховного Совета. Из поправок в ст. 115 и 117 следовало, что, выполняя свои функции, республиканские органы исполнительной власти должны были руководствоваться не только решениями Верховного Совета, но и решениями его председателя и Президиума. Поправки в ст. 102 Конституции закрепили за заместителями председателя Верховного Совета координирующую роль в отношении комиссий. Было установлено также, что заместители председателя осуществляют подготовку вопросов, подлежащих рассмотрению Верховным Советом [4, с. 174].

Эти процессы вполне логично привели к созданию института президентства. В 1993 г. прошли выборы главы республики, им стал М. Рахимов. 24 декабря, Верховный Совет республики принял новую Конституцию Республики Башкортостан. На следующий день, президент РБ принес присягу и вступил в должность. В новой Конституции республики был четко определен конституционный статус президентской власти. Являясь высшим должностным лицом, осуществляющим контроль и координацию ветвей власти, должен был руководить деятельностью Кабинета Министров (ст.96, пункт 7) [8, с. 37].

Совет Министров и пост председателя СМ были, таким образом, упразднены. Президент наделялся правом назначения и освобождения глав администраций районов и городов, получив тем самым возможность создания жесткой вертикали власти в республике. В ведение президента было отдано право формирования правительства республики – Кабинета Министров, но для назначения Премьер-министра требовалось согласие Государственного Собрания. Заместители Премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов и руководители ведомств Республики Башкортостан назначались и освобождались от должности Президиумом (статья 101) [8, с. 31].

Чуть позднее, 6 января 1994 г. указом президента была сформирована Администрация Президента Республики Башкортостан. Она была создана за счет соответствующего сокращения Секретариата Верховного Совета и аппарата Управляющего Делами правительства. 28 марта 1994 г. указом главы региона был сформирован аппарат президента в составе Государственного секретаря, руководителя Администрации Президента и секретаря Совета безопасности и их служб. Тем же указом были утверждены Положение об аппарате Президента РБ и структуре аппарата Президента. Был также образован Президентский Совет как высший консультативный и совещательный орган [9, с. 392].

В соответствии с новой Конституцией в республике был создан двухпалатный парламент – Государственное Собрание – Курултай, состоящий из Палаты Представителей и Законодательной. В Палату Представителей Государственного Собрания было определенно 154 депутатских мест, в Законодательную – 40.

2 марта 1994 г. парламент принял закон «О Государственном Собрании», а 13 октября 1994 г. - закон «О выборах депутатов Государственного Собрания». По принятому закону, в Палату представителей депутаты должны были избираться на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ районов, городов, районов в городе. В Законодательную палату, работающую на постоянной основе, должны были избираться депутаты также по мажоритарной системе в примерно равных по численности одномандатных округах [5, с. 230].

5 марта 1995 г. прошли первые выборы в Государственное Собрание. Следующие выборы прошли в марте 1999 г. где также выявилась линия на усиление авторитарных тенденций. Республиканскими властями еще осенью 1998 г. были внесены поправки и изменения в действующий кодекс о выборах и в закон «О Государственном Собрании РБ». Было сокращено количество депутатов в верхней и нижней палатах Госсобрания. Если верхняя палата, состоявшая из 154 депутатов, была сокращена на 10 человек, то нижняя - почти на четверть, с 40 до 30 мест. Наиболее активно к выборам готовились коммунисты. Они заняли достаточно определенную позицию по вопросам местной политики. По инициативе КПРБ во многих городах и районах республики состоялись акции протеста. В декабре 1998 г. коммунисты провели съезд, на котором была принята предвыборная платформа КПРБ. Съездом было принято решение выдвинуть 27 кандидатов в депутаты в Государственное Собрание РБ.

Выборы депутатов в Госсобрание и местные Советы прошли 14 марта 1999 г. Явка избирателей по республике в целом составила 59%, что для Башкортостана было сравнительно невысоким показателем. Лишь две партии официально выдвинули своих кандидатов: КПРФ - десять и ЛДПР - одного. В конечном итоге только коммунистам удалось зарегистрировать 7 кандидатов. По итогам выборов нижняя палата обновилась почти наполовину. Из левых в нижнюю палату были избраны два представителя КПРФ и один представитель РКРП. Местной организации КПРФ не удалось провести ни одного из 27 кандидатов, выдвинутых на республиканском съезде КПРБ в конце 1998 г. [5, с. 240].

В дальнейшем развитии парламента РБ шло в спокойном, рабочем режиме, в русле поступательного конституционно-правового законотворчества.

16 марта 2003 г. состоялись выборы депутатов III созыва. Они проводились по мажоритарной системе. Курултай Республики Башкортостан стал однопалатным и состоял из 120 депутатов. Срок полномочий был увеличен до пяти лет. Выборы депутатов IV созыва состоялись 2 марта 2008 г. Они проводились по смешанной системе: половина депутатов (60) избиралась по пропорциональной системе, а другая (60) — по одномандатным избирательным округам на основе мажоритарной системы. Депутаты IV созыва стали работать в Курултае на постоянной (17 депутатов) и непостоянной основе (103 депутата).

Следующая страница в развития башкирского парламента началась с момента смены власти в республике. Новым главой региона Р. Хамитовым были инициированные реформы по модернизации политической системы РБ, коснулось это и деятельности Госсобрания. 8 сентября 2013 года прошли выборы депутатов в Курултай РБ. В отличие от предыдущих, эта кампания вызвала повышенный интерес со стороны экспертного сообщества и различных политических акторов, стала показателем возникновения новых тенденций в этой сфере.

Впервые в избирательной кампании участвовало 19 региональных отделений политических партий. По единому республиканскому округу были зарегистрированы списки кандидатов 12 местных отделений политических партий – в общей сложности 1232 кандидата. Семь региональных отделений выдвигали своих кандидатов только по одномандатным округам – всего 383 кандидата. Конкурс кандидатов по одномандатным округам был достаточно высоким – от четырех до 11 человек на место.

Наконец 8 сентября наступил день голосования. Явка избирателей на этих выборах составила 53 процента, что в целом нехарактерно для Башкирии, но неплохо сравнительно с аналогичными показателями в других субъектах РФ. Традиционно высокую активность (свыше 90 процентов) продемонстрировали избиратели сельских районов. Из городов наиболее высокой была явка в Салавате (35 процентов), Кумертау (чуть выше 33 процентов), Сибае (29 процентов). В Уфе наибольшую активность проявили избиратели Демского района — свыше 44 процентов [10].

В итоге в башкирский парламент, преодолев семипроцентный барьер, прошли лишь: региональное отделение КПРФ, набравшее 11,7 процента голосов (6 мандатов) и отделение партии «Единая Россия» - 76 процента голосов избирателей (49 мандатов). По одномандатным округам единороссы одержали победу в 39 из 55 округов. Кандидаты от КПРФ получили мандаты в четырех округах, от ЛДПР – в трех округах. Интересно, что по некоторым округам прошли представители трех, до этого мало кому известных в Башкирии, партий — «Патриотов России», «Альянса Зеленых – Народной партии» и «Партии Социальной Солидарности» [10].

Показательно также, что в Госсобрание пятого созыва прошли и кандидаты от партий, которые одновременно являются представителями ряда национальных организаций Башкирии. Это важный факт, учитывая, что в республике этнонациональные объединения традиционно играют более важную роль, чем отделения российских партий (кроме, «партии власти», конечно) [11, с.127]. К примеру, от Собора русских РБ прошли его председатель В. Пчелинцев, Е. Родина; от НКА татар Республики Башкортостан - Р. Утяшева (также является председателем Совета), Р. Асадуллин. Председатель МСОО «Всемирный курултай башкир» Р. Азнабаев, члены исполкома – Х. Ишмуратов, И. Габитов, И. Аблязов, Ю. Ильясова и др. Другими словами этнический баланс в парламенте между представителями трех крупных народов региона – башкир, русских, татар – в целом соблюден, что в дальнейшем может стабилизировать ситуацию в этом вопросе.

С формальной точки зрения состав нового парламента стал более демократичным, ее политическая палитра более разнообразной, однако следует признать, что он по-прежнему остался институтом, находящимся под сильным влиянием исполнительной власти. С другой стороны все эти процессы вполне укладываются в логику создания региональной версии «управляемой демократии», соответствуют общероссийским тенденциям [12, с.207].

Говоря в целом о становлении парламентской системы республики в 1990-2015 гг. необходимо выделить, на наш взгляд, два ключевых момента.

В начале 90-х годов шло бурное развитие основ парламентаризма в регионе, когда в условиях кризиса партийной системы фактически произошёл переход к «парламентской республике». Однако в последующем, с установлением президентского авторитаризма, демократические тенденции внутри парламента заметно слабели, поле самостоятельных действий постоянно сужалось. Сегодня данную ситуацию можно по-разному оценивать, однако тогда это было продиктовано общей логикой социально-политических процессов, которые шли не только в республике, но и в целом по России (в сущности, они и подготовили условия для «неоконсервативного поворота» В. Путина).

Тем не менее, даже при снижении его статусно-ролевого положения по отношению к исполнительной власти, несомненна стабилизирующая, позитивная роль парламента, которую он всегда играл в общественной жизни региона. И, прежде всего, в качестве одного из влиятельных центров умеренно-консервативных, конструктивных сил в политическом пространстве Башкортостана.

На наш взгляд, опыт развития парламентской системы Украины (Верховной Рады) красноречиво показал, что при сохранении принципов западноевропейских демократий (что, естественно, идет за счет ослабления президентской власти), общие политические процессы, в конечном счете, принимают неконтролируемый характер, могут обрушить всю политическую конструкцию государства.

Госсобрание-Курултай РБ, как исторический правопреемник Верховного Совета БАССР, не стал и не мог стать парламентом западного типа, как не стал таковым и его федеральный аналог в лице Государственной Думы.

Сегодня уже ясно, что парламентская система в России исторически была и может быть лишь представительным органом соборного типа, в котором отражены основные политические группы и сегменты российского общества. Соответственно чем точнее и богаче представлена в ней существующая социальная структура общества (в том числе и в национальном срезе), тем выше ее политическая и общественная легитимность. Парадокс же ситуации в том, что стремящаяся к постоянному усилению представительских функций современная парламентская система РФ (активно критикуемая российскими либералами-западниками за формализм и консерватизм), достаточно успешна с этой точки зрения, и, как ни странно, более справедлива. Поскольку, в случае проведения максимально открытых и чистых выборов есть риск, что состав парламента в идеологическом плане может в итоге стать крайне однородным, в котором вряд ли найдется место для сторонников даже самых умеренных либерально-ориентированных сил.


Источники и литература:

1. Вечерняя Уфа. 1990. 5 апреля.
2. Стенографический отчёт Верховного Совета Башкирской АССР XII созыва. I сессия Верховного Совета. Уфа, 1990.
3. Й. Гревингхольт. Республика Башкортостан: через государственный суверенитет к авторитарному режиму. Уфа, 2004.
4. Азнагулов В.Г., Хамитова З.Г.Парламентаризм в Башкортостане: история и современность. Уфа, 2005.
5. Регионы России: хроника и руководители. Т.8. Республика Башкортостан / Под ред. К. Мацузато. Екатеринбург, 2003.
6. ЦГАОО РБ. Ф.122. Оп.221. Д.7.Л.3.
7. Закон Башкирской ССР от 20 июня 1991г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Башкирской социалистической республики» //Этнополитическая мозаика Башкортостана. М. 1992. Т. 1.
8. Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 1995.
9. Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. №5.
10. В Башкирии явка избирателей на выборах в Госсобрание превысила 53 процента // www.bashinform.ru/news/574840/.
11. Буранчин А.М. Этнополитическое развитие Республики Башкортостан в 1990-2000 гг. Уфа: РИО РУНМЦ МО РБ, 2006. – 180 с.
12. Буранчин А.М., Вахитов Р.Р., Демичев И.В. Социокультурные аспекты модернизационных процессов в Республике Башкортостан». Уфа: «ДизайнПресс», 2014. – 240 с.


А. Хайбуллин, специально для сайта «РБ – XXI век»


http://rb21vek.com/ideologyandpolitics/844-stanovlenie-i-razvitie-parlamentskoy-sistemy-respubliki-bashkortostan-v-postsovetskiy-period-1990-2015-gg.html